ΥΠΟΥΡΓΕΙΟ ΕΣΩΤΕΡΙΚΩΝ

Εάν σε κάποιο δήμο ο προϊστάμενος του Τμήματος εκκαθάρισης και εντολής των δαπανών ασχολείται με τη σύνταξη και την έκδοση των πράξεων εκκαθάρισης και των χρηματικών ενταλμάτων, μπορεί να συνυπογράψει ως συντάκτης, δηλαδή με την ιδιότητα υπό την οποία εμπλέκεται στη διαδικασία εκκαθάρισης και εντολής των δαπανών, εφόσον όμως υπάρχει στο δήμο προϊστάμενος οικονομικών υπηρεσιών, ο οποίος έχει διατηρήσει την αρμοδιότητα υπογραφής και δεν την έχει εκχωρήσει στον ανωτέρω προϊστάμενο του Τμήματος.

Όλα τα πρόσωπα που υπογράφουν τις πράξεις εκκαθάρισης και τα χρηματικά εντάλματα πληρωμής, έχουν -σύμφωνα με την πάγια νομολογία του Ελεγκτικού Συνεδρίου- την ιδιότητα του δημοσίου υπολόγου (άρθρο 150 ν.4270/2014, άρθρο 44 ν.4129/2013) και συνεπώς υπόκεινται σε καταλογισμό, είτε κατέχουν θέση προϊσταμένου είτε όχι. Αυτό συνέβαινε και πριν από τη δημοσίευση του ν.4555/2018, όταν ο συντάκτης -παρ’ όλο που δεν ήταν εκ του νόμου υποχρεωτικό- υπέγραφε τις πράξεις εκκαθάρισης και τα χρηματικά εντάλματα (ΕΣ Κλιμ. Β΄ 91/2011, 427/2010, 334/2010, 226/2010).

Έγγραφη άρνηση υπογραφής προβλέπει η ισχύουσα νομοθεσία μόνο για τον προϊστάμενο οικονομικών υπηρεσιών (άρθρα 26 παρ. 1 ν.4270/2014, 4 παρ. 1γ πδ 80/2016, 22 παρ. 4 β.δ/τος 17/05-15/06/1959, άρθρο 204 παρ. 2 ν.4555/2018).
Εάν ο συντάκτης του χρηματικού εντάλματος διαφωνεί για την έκδοσή του, επειδή θεωρεί ότι υφίστανται λόγοι μη νομιμότητας ή μη κανονικότητας της δαπάνης, οφείλει να διατυπώσει εγγράφως τη διαφωνία του προς τον προϊστάμενό του, όπως ορίζεται στο άρθρο 32 του ν.3584/2007. Η προ της υπογραφής γραπτή διαφωνία του συντάκτη απαλλάσσει αυτόν της ευθύνης (άρθρο 32 παρ. 4 ν.3584/2007), χωρίς να απαιτείται, μετά τη διαφωνία, ειδική εντολή για να προβεί στην έκδοση και υπογραφή του εντάλματος.

Τα καθήκοντα που ανατίθενται στον υπάλληλο, δεν παύουν να ασκούνται όταν αυτός απουσιάζει. Εάν απουσιάζει ο συντάκτης των ενταλμάτων, αναπληρώνεται υποχρεωτικά στα καθήκοντά του από άλλον υπάλληλο, ο οποίος και υπογράφει στη θέση του απόντος, εφόσον βεβαίως υπάρχει διαθέσιμο προσωπικό και δεν τίθεται ζήτημα νομιμότητας περί του ασυμβίβαστου.

Εάν ο προϊστάμενος του Τμήματος έχει εξουσιοδοτηθεί να υπογράφει αντί του προϊσταμένου οικονομικών υπηρεσιών και απουσιάζει, τότε -σε περίπτωση που η παρασχεθείσα εξουσιοδότηση δεν καλύπτει και τον εκάστοτε αναπληρωτή του εξουσιοδοτούμενου-, είτε υπογράφει ο ίδιος ο ΠΟΥ, είτε εκδίδει νέα εξουσιοδότηση προς τον αναπληρωτή του προϊσταμένου του Τμήματος. Εάν ο αναπληρωτής είχε την ιδιότητα του συντάκτη και κατά τη διάρκεια της αναπλήρωσης έχει εξουσιοδοτηθεί να υπογράφει με τη νέα του ιδιότητα, θα ασκεί τα καθήκοντα του συντάκτη άλλος υπάλληλος.

Το δημοτικό συμβούλιο δεν διαθέτει πιστώσεις σε καμία περίπτωση, μπορεί όμως να χρειασθεί να εξειδικεύσει μια πίστωση, εάν αυτή δεν είναι επαρκώς εξειδικευμένη. Ως προς την έννοια της εξειδικευμένης πίστωσης σημειώνονται τα ακόλουθα:
Κατ’ αρχήν, όλες οι πιστώσεις του προϋπολογισμού είναι ειδικευμένες και η εξειδίκευση αυτή επιτυγχάνεται με την ταξινόμησή τους σε καθορισμένους εκ των προτέρων αναλυτικούς κωδικούς αριθμούς (άρθρο 51 παρ. 2 περίπτ. α΄ ν.4270/2014).
Υπάρχουν όμως περιπτώσεις πιστώσεων, για τις οποίες το δημοτικό συμβούλιο δεν έχει εξαντλήσει την αποφασιστική του αρμοδιότητα κατά την έγκριση του προϋπολογισμού και πρέπει πριν από την πραγματοποίηση της δαπάνης να επανέλθει με χωριστή απόφαση, διότι η έκδοση της απόφασης αυτής προβλέπεται από διατάξεις που δεν έχουν καταργηθεί.
Π.χ. για τις δαπάνες της παρ. 3 του άρθρου 158 του ΔΚΚ, ναι μεν το δημοτικό συμβούλιο παύει να ενεργεί ως διατάκτης των σχετικών πιστώσεων (άρθρο 203 παρ. 2 ν.4555/2018), παραμένει όμως η αρμοδιότητά του να αποφασίσει ποιές συγκεκριμένες δράσεις, εκδηλώσεις, εορτές, φιλοξενίες, επιχορηγήσεις κ.λπ. θα λάβουν χώρα και θα χρηματοδοτηθούν από τις πιστώσεις αυτές.
Αντίθετα, οι προμήθειες, οι υπηρεσίες και τα έργα αποτυπώνονται αναλυτικά στον προϋπολογισμό, επομένως για τη διάθεση των πιστώσεων που αφορούν τις συμβάσεις αυτές δεν απαιτείται προηγούμενη απόφαση του δημοτικού συμβουλίου, όπως άλλωστε ορίζεται ρητά στο νόμο (άρθρο 206 παρ. 1 ν.4555/2018).

Η διαδικασία ανάληψης των πολυετών υποχρεώσεων (άρθρο 67 παρ. 3 ν.4270/2014) δεν επηρεάζεται από τις μεταβολές του ν.4555/2018. Η απόφαση εκδίδεται από το δήμαρχο χωρίς να απαιτείται έγκριση κρατικού οργάνου, κοινοποιείται στην εποπτεύουσα αρχή και λαμβάνεται υπ’ όψη κατά τον έλεγχο του προϋπολογισμού καθενός από τα έτη στα οποία εκτείνεται η δαπάνη (άρθρο 67 παρ. 3 ν.4270/2014, όπως ισχύει).

Η διαδικασία ανάληψης της υποχρέωσης προηγείται υποχρεωτικά -κατά κανόνα- όλων των άλλων διαδικασιών πραγματοποίησης της δαπάνης. Συνεπώς, σε περίπτωση ανάθεσης νομικών υπηρεσιών σε δικηγόρο, η συμφωνημένη αμοιβή του οποίου καθορίζεται απαραιτήτως με απόφαση του δημοτικού συμβουλίου (ΕΣ Κλιμ. Ι Τμ. 90/2018, 255/2017, 204/2017), η απόφαση ανάληψης της υποχρέωσης εκδίδεται από το δήμαρχο πριν από την απόφαση του συμβουλίου, λαμβάνοντας αναγκαστικά υπόψη το κατ’ εκτίμηση ύψος δαπάνης.

Οι αποφάσεις διάθεσης πιστώσεων που εκδόθηκαν από το δημοτικό συμβούλιο ή την οικονομική επιτροπή, κατόπιν έναρξης ισχύος του ν.4555/2018, ανακαλούνται είτε από τα όργανα αυτά είτε από το όργανο που είναι κατά το χρόνο της ανάκλησης αρμόδιο για την έκδοσή τους, δηλαδή μετά την 19/07/2018 από το δήμαρχο (άρθρο 21 παρ. 1 ν.2690/1999). Επομένως, η ανατροπή αναλήψεων στο τέλος του έτους 2018 μπορεί να γίνει με απόφαση του δημάρχου, ανεξαρτήτως αν η πίστωση διατέθηκε από συλλογικό όργανο.

Οι πιστώσεις που προορίζονται για δαπάνες οδοιπορικών και επιμόρφωσης του προσωπικού, δεν χρήζουν εξειδίκευσης με απόφαση του δημοτικού συμβουλίου. Όλες οι πτυχές των συγκεκριμένων δαπανών εμπίπτουν στις αρμοδιότητες του δημάρχου ως διατάκτη των πιστώσεων και προϊσταμένου των υπηρεσιών και του προσωπικού.

Η πάγια προκαταβολή συνιστάται με απόφαση της οικονομικής επιτροπής, από την οποία ορίζεται και ο υπόλογος, όπως προβλέπουν οι διατάξεις της παρ. 1 του άρθρου 173 του ΔΚΚ. Η απόφαση ανάληψης της υποχρέωσης για τη σύσταση της πάγιας προκαταβολής εκδίδεται από το δήμαρχο.
Οι πληρωμές από τη πάγια προκαταβολή διενεργούνται με βάση έγγραφες εντολές του δημάρχου. Κάθε έγγραφη εντολή συνοδεύεται από αντίστοιχη απόφαση ανάληψης υποχρέωσης. Τα δικαιολογητικά των δαπανών υποβάλλονται για έγκριση στην οικονομική επιτροπή και μετά την έκδοση της εγκριτικής απόφασης εκδίδονται αντίστοιχα χρηματικά εντάλματα, για την αναπλήρωση του αναλωθέντος ποσού της πάγιας προκαταβολής.

Όχι. Σύμφωνα με την παρ. 1 του άρθρου 203 του ν.4555/2018, ο δήμαρχος «αποφασίζει για την έγκριση των δαπανών και τη διάθεση όλων των εγγεγραμμένων στον προϋπολογισμό πιστώσεων, συμπεριλαμβανομένων των πιστώσεων που εγγράφονται σε αυτόν με αναμόρφωση, με την έκδοση της σχετικής απόφασης ανάληψης υποχρέωσης.».

Σύμφωνα με την περ. β΄, της παρ. 1 του άρθρου 204 του ν.4555/2018, θα πρέπει να συντρέχουν στα νπδδ, σωρευτικά οι δυο προϋποθέσεις που ορίζει η διάταξη, ήτοι α) να μην έχουν δικό τους διοικητικό προσωπικό και β) η ταμειακή τους υπηρεσία να διεξάγεται από το δήμο που τα έχει συστήσει. Σε αυτή την περίπτωση, οι αρμοδιότητες ανάληψης των υποχρεώσεων, εκκαθάρισης και εντολής των δαπανών ασκούνται από τις αντίστοιχες υπηρεσίες του δήμου και οι σχετικές πράξεις υπογράφονται από τα όργανα που είναι αρμόδια για τις δαπάνες του δήμου. Επισημαίνεται ότι, αναφερόμαστε σε αρμοδιότητες ανάληψης που αφορούν τους υπηρεσιακούς παράγοντες που εμπλέκονται στις διαδικασίες και όχι τον Διατάκτη, που βεβαίως είναι ο πρόεδρος του διοικητικού συμβουλίου του νομικού προσώπου.
Δεδομένου ότι, η διάταξη αναφέρεται στα νπδδ, που δεν έχουν δικό τους διοικητικό προσωπικό και όχι σε αυτά που δεν είναι επαρκώς στελεχωμένα, νοείται ότι και με έναν τουλάχιστο διοικητικό υπάλληλο, δύναται να ασκηθούν κατ’ εξαίρεση οι ως άνω αρμοδιότητες, όπως και στους μικρούς δήμους της περ. α΄ της ίδιας παραγράφου, εφόσον βέβαια η ταμειακή εξυπηρέτηση γίνεται από το δήμο που έχει συστήσει το νομικό πρόσωπο, ώστε να μην τίθεται ζήτημα με τα ασυμβίβαστα.

Εννοείται ότι ειδικά για το χρηματικό ένταλμα πληρωμής μισθοδοσίας, συντάκτης είναι ο ορισμένος εκκαθαριστής μισθοδοσίας, σύμφωνα με τα ισχύοντα.

Στο πεδίο εφαρμογής των διατάξεων του ν.4555/2018 εντάσσονται οι ΟΤΑ και τα νπδδ αυτών και ως εκ τούτου δεν προκύπτει υποχρέωση εφαρμογής τους από τις κοινωφελείς επιχειρήσεις, οι οποίες αποτελούν νπιδ των δήμων και διέπονται από τις ειδικές για αυτές διατάξεις και από τους εσωτερικούς κανονισμούς τους. Παράλληλα όμως επισημαίνουμε ότι :
- οι περισσότερες κοινωφελείς επιχειρήσεις ανήκουν στο Μητρώο Φορέων Γενικής Κυβέρνησης και οφείλουν επίσης να εφαρμόζουν τις διατάξεις που αφορούν τους εν λόγω φορείς (π.χ. ν.4270/2014,π.δ. 80/2016) και ότι
- από την υπαγωγή των δαπανών των επιχειρήσεων, στον προληπτικό έλεγχο του Ελεγκτικού Συνεδρίου και σύμφωνα με νομολογία αυτού, ο έλεγχος αυτός σε περίπτωση μη υπάρξεως κανονισμού οικονομικής διαχείρισης, διενεργείται σύμφωνα με τις διατάξεις του β.δ/τος της 17 Μαΐου/15 Ιουνίου 1959, καθώς και τις διατάξεις του Κώδικα Δήμων και Κοινοτήτων, οι οποίες αφορούν στην οικονομική διοίκηση και το λογιστικό των δήμων, προσαρμοσμένες βεβαίως στα όργανα των κοινωφελών επιχειρήσεων (Πρ. 204/2013 VII Τμήμα). Ως εκ τούτου, σε μια τέτοια περίπτωση, θα πρέπει βεβαίως να εφαρμόζουν αναλογικά και όποιες νεώτερες διατάξεις ρυθμίζουν σχετικά ζητήματα για τους δήμους, όπως αυτές του ν.4555/2018.
Παρεμπιπτόντως, σκόπιμο θα ήταν οι κανονισμοί των επιχειρήσεων να προσαρμόζονται στο κάθε φορά ισχύον θεσμικό πλαίσιο που τις αφορά, ώστε να μην προκύπτουν ζητήματα κατά τη διενέργεια του προληπτικού και κατασταλτικού ελέγχου των δαπανών τους και να συνεχίζεται απρόσκοπτα η ομαλή λειτουργία τους.

Οι διατάξεις του άρθρου 205 του ν. 4555/2018, αποσκοπούν στην ομοιόμορφη, πιστή και ολοκληρωμένη τήρηση των διατάξεων του ν. 4270/2014 και του πδ. 80/2016 από τους φορείς που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής αυτού. Τα ανωτέρω νομοθετήματα, με τις ειδικότερες διατάξεις που αφορούν τόσο στις οργανικές μονάδες οικονομικών υπηρεσιών όσο και τους προϊστάμενους αυτών, καταδεικνύουν τον κρίσιμο ρόλο που επιτελούν στην διασφάλιση της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης των φορέων τους.
Για το νομοθέτη, οι εν λόγω οργανικές μονάδες καθίστανται ιδιαίτερα σημαντικές καθώς η οικονομική λειτουργία και διαχείριση αποτελεί τον ακρογωνιαίο λίθο της βιώσιμης λειτουργίας του φορέα και επηρεάζει την εν γένει ασκούμενη δημοσιονομική πολιτική του κράτους, καθώς τα οικονομικά στοιχεία των αποδόσεων τους λαμβάνονται υπόψη στον πολυετή δημοσιονομικό προγραμματισμό, στον καθορισμό του μεσοπρόθεσμου δημοσιονομικού στόχου, στον υπολογισμό των ενδεικτικών ετήσιων στόχων ελλειμμάτων ή πλεονασμάτων των Φορέων Γενικής Κυβέρνησης. και τις δημοσιονομικές παρεμβάσεις.
Εξ αυτών των λόγων, ο νομοθέτης επιθυμεί κατ’ αρχάς οι σχετικές Υπηρεσίες να αποτελούν αυτόνομη/διακριτή οργανική μονάδα στο υψηλότερο ιεραρχικό επίπεδο των φορέων, και προς τούτο υποχρεώνει την Κεντρική Διοίκηση στη σύσταση Γενικών Διευθύνσεων Οικονομικών Υπηρεσιών (ΓΔΟΥ) στις οποίες «σχετικές γενικές διευθύνσεις υπάγονται όλες οι υφιστάμενες οικονομικές οργανικές μονάδες και οι αρμοδιότητες οικονομικού ενδιαφέροντος του φορέα και, εφόσον κριθεί σκόπιμο, και άλλες οργανικές μονάδες αυτού.» (άρθρο 24 ν. 4270/2014).
Ο κρίσιμος ρόλος των ανωτέρω Υπηρεσιών, έχει ως αποτέλεσμα τον ορισμό βάσει ειδικών διατάξεων, των προϊσταμένων τους, ως προϊστάμενους οικονομικών υπηρεσιών (ΠΟΥ) και την απόδοση σε αυτούς διευρυμένων αρμοδιοτήτων, καθηκόντων και υποχρεώσεων. Για την Κεντρική Διοίκηση ΠΟΥ ορίζονται ρητά οι επικεφαλής των ΓΔΟΥ, καταδεικνύοντας έτσι τη βούληση του νομοθέτη ο ΠΟΥ να βρίσκεται στο ανώτατο ιεραρχικά επίπεδο της σχετικής οργανικής μονάδας. Για τους ΠΟΥ των λοιπών φορέων Γενικής Κυβέρνησης, των οποίων, σύμφωνα με την αιτιολογική έκθεση του άρθρου 25 του ν. 4270/2014, «οι αρμοδιότητες είναι εξίσου σημαντικές με εκείνες των ΠΟΥ των Υπουργείων» γίνεται πρόβλεψη «για πρώτη φορά σε ξεχωριστό άρθρο, προκειμένου να αναδειχθεί ο ρόλος τους στο πλαίσιο της ορθής δημοσιονομικής διαχείρισης, κατ’ εφαρμογή της παρ. 2 του άρθρου 13 της Οδηγίας 85/2011/ΕΕ.».
Παρά το γεγονός της εξομοίωσης ως προς την σημαντικότητα, των αρμοδιοτήτων μεταξύ των ΠΟΥ της Κεντρικής Διοίκησης και των λοιπών φορέων της Γενικής Κυβέρνησης, στην περίπτωση των τελευταίων, ο νόμος αποφεύγει τον ρητό ορισμό τους αναφέροντας ότι «οι σχετικές αρμοδιότητες ασκούνται από τον, σύμφωνα με τον οικείο Οργανισμό, προϊστάμενο οικονομικών υπηρεσιών.» (άρθρο 25 ν. 4270/2014). Τούτο, δεν αναιρεί σε καμιά περίπτωση την εκφρασμένη ως άνω βούληση του νομοθέτη, περί του πλαισίου που θέλει να διέπει τους ΠΟΥ, αλλά οφείλεται στο γεγονός των εμφανιζόμενων ιδιαιτεροτήτων και διαφορών της οργανωτικής δομής των λοιπών φορέων της Γενικής Κυβέρνησης, όπου για παράδειγμα το ιεραρχικό επίπεδο της Γενικής Διεύθυνσης δεν εμφανίζεται συχνά. Γι αυτό και ο νόμος παραπέμπει στους οικείους Οργανισμούς, τους οποίους θεωρεί εναρμονισμένους με τις σχετικές διατάξεις περί ιεραρχικού επιπέδου της οικονομικής οργανικής μονάδας, του ορισμού και της περιγραφής των αρμοδιοτήτων του ΠΟΥ.
Τα ως άνω εκτεθέντα, βρίσκονται σε απόλυτη συμφωνία και αποτελούν τη βάση των διατάξεων του άρθρου 205 του ν. 4555/2018, κατά την έννοια των οποίων στους ΟΤΑ α΄ βαθμού προϊστάμενος οικονομικών υπηρεσιών θεωρείται ο προϊστάμενος της γενικής διεύθυνσης ή διεύθυνσης στην οποία υπάγονται όλες οι υφιστάμενες οικονομικές οργανικές μονάδες και οι αρμοδιότητες οικονομικού ενδιαφέροντος (μόνο) και, εφόσον κριθεί σκόπιμο, και άλλες οργανικές μονάδες αυτού (κατά κύριο λόγο). Σημειώνεται, ότι στις περιπτώσεις κατά τις οποίες στις σχετικές Διευθύνσεις υπάγονται και άλλες οργανικές μονάδες, η έννοια του κατά κύριο λόγο, δεν υπόκειται σε ποσοστιαίες εκτιμήσεις, δεδομένου ότι για το νομοθέτη του ν. 4270/2014 ακόμα και στην περίπτωση που λόγω του περιορισμένου αντικειμένου των ΓΔΟΥ των Υπουργείων, υπόκεινται σε αυτή και άλλες οργανικές μονάδες, χαρακτηρίζει τις τελευταίες «υποστηρικτικού ιδίως χαρακτήρα», υπερτονίζοντας έτσι τη σημασία των οικονομικών υπηρεσιών.
Υπογραμμίζεται, ότι με γνώμονα την πιστή εφαρμογή των οριζομένων στα ως άνω σχετικά νομοθετήματα, σκόπιμη θα ήταν η τροποποίηση άμεσα των οικείων Οργανισμών Εσωτερικής Υπηρεσίας των φορέων, και η πρόβλεψη σύστασης διακριτής οργανικής μονάδας στην οποία θα συγκεντρώνονται όλες οι οικονομικές υπηρεσίες (συμπεριλαμβανομένης και της μισθοδοσίας).
Κατά το μεταβατικό στάδιο, εφόσον στον Εσωτερικό Οργανισμό Υπηρεσίας του φορέα, προβλέπεται για παράδειγμα Διεύθυνση Διοικητικών – Οικονομικών Υπηρεσιών, ο Προϊστάμενος αυτής υπό τον οποίο βρίσκεται το σύνολο των οικονομικών αντικειμένων, δεν μπορεί να θεωρείται αναρμόδιος, κατά την άποψη της Υπηρεσία μας, και το βάρος της ευθύνης εφαρμογής των δημοσιολογιστικών διατάξεων να μετακυλίεται σε έναν Προϊστάμενο υφιστάμενης οργανικής μονάδας, η οποία συγκεντρώνει το σύνολο των οικονομικών υπηρεσιών και αρμοδιοτήτων, όπως λόγου χάρη στον Προϊστάμενο Λογιστηρίου.
Ακόμα όμως και στις περιπτώσεις όπου, στη Διεύθυνση Διοικητικού – Οικονομικού υπόκεινται περισσότερα του ενός Τμημάτων οικονομικού αντικειμένου, λ.χ. Λογιστήριο, Τμήμα Εσόδων κλπ, καθίσταται σαφές ότι ο Προϊστάμενος της υφιστάμενης μονάδας, αυτός του Λογιστηρίου, δεν θα μπορούσε διοικητικά να δίνει εντολές ή/και να ελέγχει/εποπτεύει άλλον Προϊστάμενο Τμήματος, επίσης οικονομικού αντικειμένου και ίδιου ιεραρχικού επιπέδου, όπως ενδεικτικά προαναφέραμε του Τμήματος Εσόδων.